湖南省民政厅党组成员、副厅长蒋建华：湖南省养老服务体系建设的思

一、人口老龄化对公共服务和基层社会治理的影响

人口老龄化加速发展对公共服务和基层社会治理带来了新的挑战和机遇。湖南省通过不断创新和完善养老服务体系建设，为全省老年人提供了更加优质的服务，实现了老年人与社会的和谐共生。

（一）公共服务面临的挑战

1996年，湖南省进入老龄化社会，是全国较早进入人口老龄化的省份之一。截至2024年底，湖南省常住人口达6538万。其中，60周岁及以上老年人口1536万，占比23.49%，65周岁及以上老年人口1091万，占比16.69%，均高于全国平均水平。老年人口的增加使湖南省对医疗服务、养老服务、社会保障等公共资源的需求大幅上升，传统的公共服务模式已经难以满足老年人的多样化需求，亟须进行改革和创新。一是养老保障压力越来越大。随着人口的负增长和人均预期寿命的延长，老年人口占比逐步上升，导致养老服务的需求不断增加，包括对养老院、护理中心、家庭护理等的需求。同时，人口负增长加上快速老龄化意味着缴纳养老保险的人在逐渐减少，而领取的人越来越多，这会给社会养老保障带来巨大压力。二是养老支出越来越大。由于人口负增长，工资水平有望上涨，劳动力成本也将上升，这将使养老服务产业的经营成本不断上升。同时，由于老年人口的需求较高，养老服务的质量需要不断提高，数量也需要扩大，这需要更多的资金和人力资源。三是老年人口抚养比越来越高。2024年，我国65周岁及以上老年人口达到2.2亿，占全国人口的15.6%，老年人口抚养比较2000年之前提高了10个百分点以上，该比例还将进一步上升，家庭赡养负担不断加重。四是养老风险越来越大。因大多数老年人没有足够的养老储蓄，加上子女失业、外出工作、自然灾害或意外事故等因素，老年人的养老存在很大风险，比如老年人口病残率上升，社会养老和医疗的压力也在加大；家庭养老功能弱化，养老能力下降；尊老养老的传统观念受到冲击，养老风险加大。五是家庭养老功能越来越弱。随着人口负增长趋势越来越明显，家庭规模小型化、少子化趋势明显，这对主要依靠家庭养老的我国来说具有巨大的冲击力。

此外，老年慢性病管理、康复护理、长期照护需求激增等也给医疗健康服务造成了巨大压力。智能服务升级带来的数字鸿沟、社会结构变化导致的代际矛盾等，都给公共服务带来了巨大挑战。

（二）为公共服务体系建设和基层社会治理带来的机遇

老龄化社会为公共服务体系建设带来了新的机遇。一方面，老年人拥有丰富的社会经验和人力资源，可以成为公共服务的重要参与者和支持者，这样既能释放“银发人才红利”，也能让老年人实现“老有所为”；另一方面，巨大的需求推动银发经济快速发展，更多的社会资源进入养老产业，带动科技进步和创新，为公共服务提供更多的手段和工具，如远程医疗、智能养老设备等，可以提升服务效率和质量。

传统的基层社会治理模式侧重于年轻人和劳动人口的需求，对老年人的关注相对较少，老龄化社会的到来则改变了这一状况。因此，随着老年人口比例的提高，基层社会治理需要进行深刻的转型和创新，以更好地满足老年人的需求。一要提供政策支持。政府层面应出台更多支持基层社会治理的政策措施，如财政补贴、税收优惠等，鼓励社会各界参与养老服务。加强基层社会治理人才的培养和引进，提升基层社会治理的专业化水平。二要提升社区养老水平。社区是老年人生活的重要场所，通过建设社区养老服务中心、日间照料中心等设施，可以为老年人提供日常生活照料、健康管理和文化娱乐等服务。三要鼓励邻里互助。通过社工机构和志愿者的力量，为老年人提供生活照料、精神慰藉等服务，形成互助养老的社区氛围。四要推动智能管理升级。利用现代信息技术提升基层社会治理的智能化水平。通过建立智慧平台，运用大数据、云计算等手段，实现老年人需求的精准识别和养老服务提质增效。

二、养老服务需要迫切解决的三大问题

经过多年发展，养老服务工作已经进入发展转型期、改革深入期，面临很多新问题、新挑战，也有着新机遇、新契机。为此，要追根溯源、刨根究底，深入分析问题的内在规律，抓住主要矛盾，精准破解难题。

（一）养老供给储备不足

由于老年人的多样化需求，养老服务需要多元主体与多元服务共同推进，但当下面临养老服务供给不足的现实困境。以湖南省1400余万名老年人为例，如果按3%的机构养老需求计算，至少需要42万张机构床位，而湖南省机构床位数量仅为19.14万张。一些地方政府在推动养老机构建设时存在重建设轻规划、重设施轻体系、重硬件轻软件等问题，出现了“有床位”的地方周边没有需求、有需求的地方没有规划床位的现象。这些空置床位就像“落后产能”，限制了养老服务的高质量发展。

（二）人力资源储备不足

当前，养老需求呈现多层次、多样化、专业化的发展趋势，老年人需要养老护理员提供日常生活照料、心理支持、医疗护理等多种服务，这对养老护理员的专业性提出了更高的要求。但养老服务人才队伍建设存在职业制度不健全、专业技能等级制度不清晰、护理人员储备不足、职业教育培训不足、职业考核激励不足、职业宣传力度不足等问题，难以建立起专业化、高标准的养老服务人才队伍，制约了整个行业的服务能力。

（三）老年人养老资金储备不足

我国老年人口数量庞大，养老服务领域本该是社会资本的“宠儿”。受限于老年人自身养老资金的储备不足，老年人支付能力与养老服务价格形成“剪刀差”，老年人即便存在失能照护、康复理疗等刚性需求，但因难以支付每月数千元的费用而选择放弃需求。这样的“剪刀差”既抑制了老年人的消费升级，也削弱了社会资本的投资信心，旺盛的养老服务需求难以转化为实际消费能力，养老产品因消费疲软而难以产业化，导致行业陷入“潜在市场巨大而现实规模有限”的困局。

面对习近平总书记和党中央对新发展阶段养老服务发展赋予的新使命、人民群众美好生活向往对养老服务高质量发展提出的新期待，需要切实做好“三大储备”，促进养老服务高质量、精准化发展。一是做好供给储备。在政策供给方面，建立健全立法、制度、机制等政策体系；在设施供给方面，完善市、县、乡镇（街道）、村（社区）、家庭等各个层级的设施；在服务供给方面，完善机构、社区、居家、医养、康养等多层次服务供给；在要素供给方面，保障土地供给、税费减免、投融资等要素；在信息化供给方面，实现全链条、全对象的信息化养老服务平台、监管平台、调度平台全覆盖。二是做好资金储备。政府层面，纳入财政预算，逐年增加资金投入比例；提高补贴标准水平，提高养老保险标准，加大老年人福利补贴力度，提高消费能力；加大投融资力度，对养老机构加大信用贷款和利息减免力度等；加大奖励资金力度，对社会办养老机构，加大运营补贴、连锁补贴等资金投入力度。个人层面，建立个人养老金账户，可以根据个人的收入和支出情况灵活选择缴费金额和时间，也可以根据个人的风险偏好和收益预期选择不同的商业保险；拓展多元化的收入来源，利用个人的闲置资产或资源进行有益于社会和他人的投资或捐赠，如出租房屋、股票基金、公益慈善等。三是做好人才储备。培育养老服务多元人才队伍，包括管理、咨询、投资、运营、医疗、策划等多方面的专业人才；加强高端人才培育，开展“大师工作室”“工匠”等培育计划，吸引省内外更多人才流入养老服务行业；培育产业带头人，在护理服务、医疗康复、适老化改造、智慧辅具、金融保险、管理服务等领域，培育引领一方、带动一片的“头雁”队伍；组建专业研究团队、养老研究院、养老智库等；关心关爱养老服务人才，提高人员薪酬待遇，建立从业补贴或工龄补贴制度，健全评优评先机制。

三、湖南省养老服务体系建设的经验

（一）湖南省养老服务的“两图一画”

近年来，在省委、省政府的高度重视下，湖南各级民政部门齐抓共管、攻坚克难，紧紧围绕“两张图一幅画”（城市、农村养老服务体系“两张图”和基本养老服务体系“一幅画卷”），聚焦老年人急难愁盼问题，努力打造兜底养老有政府、基本养老有供给、服务体系有架构、安心养老有保障、专业养老有队伍、孝老敬老有氛围的基本养老服务体系。

城市一张图。即城市社区居家“15分钟养老服务圈”，是指以若干个社区嵌入式中小型养老机构为核心，链接到30分钟服务半径的所有生活服务型小区、社区综合服务养老平台，再延伸到15分钟服务半径的老年人家庭。三者通过养老服务综合服务平台，实现专业队伍、专业服务供给，及时有效满足老年人医疗、康复、照护、全托、日托以及助餐、助洁等需求。近年来，湖南省制定发布了20项基本养老服务清单，精准评估并建立16类400多万名老年人需求数据库。按照“建机构、带站点、进家庭”体系化养老服务模式，“整街”“整圈”推进养老服务设施布局和服务全覆盖，形成“物业+养老”“家政+养老”“社区卫生服务中心+社区养老服务中心”“云上餐厅”“码上康养”等多种城区养老服务模式，打造社区居家养老服务品牌40个。

农村一张图。即县、乡镇、村三级养老服务网络，县级有1所以上具有失能照护功能的社会福利院等失能照护机构，为失能特困老年人提供专业的照护服务；乡镇级有2～4家具有专业养老服务能力的区域性中心敬老院或若干农村民办养老机构；村级有以基层社会治理为主，村民自主管理的农村互助式养老服务设施。县级失能照护机构为全县失能特困人员提供照护服务；乡镇级养老服务机构辐射服务辖区内村级互助性养老服务机构，提供专业指导、人员培训、服务供给等服务。近年来，湖南省共投入资金7500万元，支持58个地方推进农村养老服务体系建设，打造了湘潭“党建+莲湘颐老”、石门“社工+六助”、攸县“四心助老”、鼎城“三屋养老”、双牌“养联体”、韶山“60后”邻里互助养老等多种养老模式。建立农村留守老年人基础信息台账和定期巡访制度，关爱体系基本建立，受益老年人35万名。

基本养老服务体系“一幅画卷”。指围绕基本养老服务体系这条主线，以满足全体老年人基本养老服务需求、提升老年人生活品质为目标，围绕“服务谁”“服务什么”“谁服务”“谁来管”的问题，通过制定落实基本养老服务清单，建立基本养老服务对象识别机制，提升基本养老服务便利化、可及化水平，培育基本养老服务供给主体，强化基本养老服务发展要素。

（二）打造“三湘怡养”养老服务品牌

为系统性推进“两图一画”战略布局的落地落实，湖南省创新打造了“三湘怡养”养老服务品牌，通过一系列具体措施，不断提升养老服务的质量和水平。

标准化。成立湖南省养老服务标准化技术委员会，编制《养老机构岗位设置及人员配备规范》行业标准，制定《居家适老化改造基本规范》《居家养老上门服务规范》等19项省级地方标准，开展国家级养老服务标准化试点4项、省级养老服务标准化试点11项，专业化、标准化水平持续提升。推进养老机构空间设计、功能配套、设施配置、装饰标识、文化氛围“五个统一”标准化示范创建工作，标准化推进老年助餐、适老化改造等工作，促进养老服务精细化、标准化、规范化发展。

专业化。大力发展助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急“六助”上门服务，分别培育全国和全省连锁品牌12家和24家，建成五星级养老机构10家，三星、四星级养老机构161家，打造了阿默养老、康乃馨、万众和、湘潭六颐苑等省内外知名品牌，让老年人在家门口就能享受专业可及的养老服务。

特色化。积极推进养老事业与养老产业协同发展，培育养老服务消费新业态，推动“养老+医疗”“养老+文旅”“养老+体育”“养老+教育”等行业融合发展。

智能化。构建省、市、区三级“安联网”监管平台，实现消防、食品、照护等多方位全过程监管，探索养老服务事项“一网通办”“一屏统览”“一键直达”，通过“数字养老地图”，使养老服务实现从“人找政策”到“政策找人”的转变。

（三）“三湘怡养”品牌的宣传推广

全媒体覆盖。整合电视、广播、手机客户端等媒体渠道进行报道，联动《湖南日报》、红网等权威新闻媒体开设品牌专题页面；制作系列公益宣传短片，通过地铁移动电视、社区电子屏进行高频次播放，覆盖公共交通及社区场景，提升品牌知名度。

文化IP塑造。设计“三湘怡养”专属标识，将其作为政府支持项目的统一标识，提升品牌辨识度。在全省公办养老机构、养老互助点、老年助餐服务点等地方统一悬挂“三湘怡养”标识，让老年人见到标识就知道该点位是养老服务设施。

教育培训融合。开设养老护理培训课程，建立省、市、县、机构四级培训体系，省财政连续5年安排专项经费，现场培训年均超过5万人次，内容注重“三湘怡养”品牌理念与服务标准培训。

主题宣传活动。举办“三湘怡养”主题系列线下活动，涵盖养老服务、老年教育、健康促进、文化娱乐、法律援助等多个领域，提升公众的参与度。